از کودتای نظامی تا دموکراسی مدیریت‌شده

چه درس‌هایی از شیلی می‌توان گرفت؟

پاتریکو نوایا

پاتریکو دانیل نوایا (Patricio Daniel Navia) استاد دانشگاه نیویورک است. او متخصص مسائل اقتصاد سیاسی در امریکای لاتین به‌ویژه شیلی است. نوایا در کتاب «در سایه خشونت» که داگلاس نورث ویراستار آن بود فصلی در مورد تحولات شیلی دارد. این کتاب به فارسی توسط محمدحسین نعیمی‌پور و محسن میردامادی ترجمه شده است و نشر روزنه آن را در سال 1396 منتشر کرد. این فصل از کتاب (فصل هشتم) با مقدمه‌ای از احمد میدری به صورت جداگانه منتشر شد که نسخه الکترونیکی آن با اجازه ناشر در سایت روزنامه و پیوست این گفت‌وگو آمده است.  با خواندن مقالات و کتاب‌های نوایا این سوالات به ذهن می‌رسد: شیلی از کودتای پینوشه تا رسیدن به یک دموکراسی مدیریت شده چه مسیری طی کرد؟ چگونه در اواسط دهه 1980 ائتلاف میان دولت پینوشه و مخالفان آن میسر شد؟ تا چه اندازه شکاف میان جناح‌های طرفدار دولت در شکل‌گیری نظام سیاسی جدید موثر بود و تا چه اندازه بحران مشروعیت و سایر عوامل؟ این سوالات را از خود نوایا پرسیدیم و با مطالبی که در همان فصل از کتاب و منابع دیگر نوشته بود، تکمیل کردیم. مصاحبه به صورت یک مقاله بازنویسی شد تا خواننده بدون مراجعه به آنها بتواند فهم کاملی از نظرات او به دست آورد. از احمد میدری و محمدرضا فرتوسی که این متن را در‌اختیار روزنامه قرار دادند، بسیار سپاسگزاریم. 

من متخصص ایران نیستم هر چند در دانشگاه نیویورک یکی از دانشجویان من که ایرانی است پایان‌نامه خود را در مورد انقلاب ایران زیر نظر من گذراند و اطلاعات کلی در مورد ایران دارم و حوادث اخیر آن را از دور دنبال می‌کنم. 
در مورد شیلی باید بگویم از سال ۱۸۷۰ انتخابات پارلمانی و ریاست‌جمهوری تا کودتای 1973 به صورت آزاد وجود داشت. چرا این آزادی به کودتا منجر شد و چرا از دل کودتا انتخابات مدیریت شده بیرون آمد، نکته مهم و آموزنده‌ای است. میزان مشارکت مردم در تاریخ انتخابات شیلی به تدریج افزایش یافت. در سال ۱۸۷۰ به میزان ۳،۳درصد و در سال ۱۹۷۳ به میزان ۶۹،۱درصد از واجدین شرایط در انتخابات شرکت کردند. این میزان مشارکت در طول ۱۰۰ سال به تدریج افزایش یافت اما به یک‌باره کودتای نظامی همه‌ چیز را دگرگون کرد. تصور عمومی بر این است که ملی کردن صنایع مس و اهمیت اقتصادی آن برای امریکا علت کودتای امریکایی در شیلی بود. این تفسیر از کودتای 1973 نادرست به نظر می‌رسد.  به‌طور خلاصه می‌توان علت کودتا را این‌گونه توضیح داد: از پایان قرن نوزدهم تا دهه 1960 قدرت‌های سیاسی و اجتماعی کشور از نتایج انتخابات راضی بودند، زیرا نتیجه انتخابات با قدرت زمین‌داران، صاحبان معادن، کارفرمایان و کارگران صنعتی سازگار بود. از دهه 1960 نیروهای چپ با 
سر دادن شعارهایی مانند اصلاحات ارضی و تقسیم اراضی به نفع کشاورزان و ملی کردن صنایع به نفع کارگران میزان مشارکت در انتخابات را به نفع خود به ‌شدت تغییر دادند. نیروهای چپ موفق شدند کارگران، کشاورزان و حاشیه‌نشین‌های شهری را پای صندوق رای بیاورند و با اکثریت قاطع برنده انتخابات در پارلمان، ریاست‌جمهوری و شوراهای شهر شوند. قدرت‌های متشکل (زمین‌داران، معدن‌داران و کارفرمایان صنعتی)، انتخابات آزاد را موجب اضمحلال منافع اقتصادی و سیاسی خود دیدند و
 از همین رو با نیروهای نظامی و قدرت‌های خارجی ائتلاف کردند تا نیروهای چپ را از صحنه قدرت خارج کنند. اقتصاد و سیاست تا پیش از دهه 1960 در دست زمین‌داران بزرگ، صاحبان معادن نیترات و مس و کارفرمایان صنایعی بود که از ابتدای قرن بیستم از سیاست‌های جایگزین واردات منتفع شده بودند. رقابت انتخاباتی میان این گروه‌های محدود وجود داشت و همه نیروهای قدرتمند از جمله نظامیان از نتایج انتخابات در همه دوره‌ها کم و بیش راضی بودند و آن را برای خود تهدید نمی‌دانستند. اما این روند که تحلیلگران آن را اتحاد صاحبان قدرت در شیلی می‌دانستند در دهه ۱۹۶۰ تغییر یافت. ادواردو فری در سال ۱۹۶۴ از حزب دموکرات مسیحی سیاست‌های جدیدی را اتخاذ کرد که زمین‌داران بزرگ، شرکت‌های بزرگ و درنهایت متحدان نظامی آنها را به ‌شدت نگران کرد.  دولت دموکرات مسیحی «ادواردو فری» برنامه‌ای را تدوین کرد که هدف آن نوسازی اقتصادی به نفع فقرای شهری و روستایی بود. مقابله با ملاکین بزرگ در قالب اصلاحات ارضی و ایجاد اتحادیه‌های کشاورزی، توزیع قدرت را در مناطق روستایی دگرگون ساخت. برنامه دیگر ادواردو فری شیلیایی کردن (ملی کردن) معادن مس بود که دو هدف را دنبال می‌کرد؛ نخست افزایش درآمدهای دولت و دوم جذب سرمایه‌های خارجی. به یمن درآمدهای ناشی از معادن مس، سرمایه‌گذاری‌های دولتی در این دوره به سرعت افزایش یافت، رشد سالانه ده درصدی سرمایه‌گذاری‌های دولتی موجب شد که تصمیم‌گیری در مورد سه‌چهارم سرمایه‌گذاری‌ها به صورت مستقیم یا غیرمستقیم در دست دولت قرار گیرد. دولت آلنده پا را فراتر گذاشت. آلنده به ‌دنبال حذف کامل سرمایه‌داری خصوصی در بخش‌های مختلف بود. همچنین این دولت در پی اتحاد با سرمایه‌های کوچک و متوسط و کارگران و کشاورزان بود که با استقبال آنها نیز روبه‌رو شد. آلنده در چهارده ماه نخست حکومتش بیش از کل دوران حکومت پیشین به مصادره مزارع بزرگ پرداخت. تا سال ۱۹۷۳ شرکت‌های تولیدی دولتی بیش از ۴۰درصد از کل تولید صنعتی را در دست داشتند و ۳۰درصد از نیروی کار صنعتی در استخدام این شرکت‌ها بود. یک دهه حاکمیت جریان‌های چپ، قدرت اجتماعی را به نفع آنها تغییر داد. هر چند این دوران نتایج اقتصادی مطلوبی در پی نداشت و رشد درآمد سرانه از ابتدای دهه ۱۹۶۰ تا کودتا تنها ۱،۴درصد و تورم بیش از ۲۵ بود، اما طبقات فقیر از این سیاست‌ها استقبال می‌کردند. جریان‌های راست و محافظه‌کار خود را در حال حذف کامل از صحنه قدرت رسمی می‌دیدند. پیروزی کامل نیروهای چپ واکنش خشونت‌بار نظامیان را کلید زد و به کودتای پینوشه در 1973 انجامید. هنگامی که بخش‌های حاشیه‌نشین یا احزاب سیاسی که در پی نمایندگی «فقرا» بودند درصدد کنترل دولت مرکزی برآمدند و به قدرت رسیدند و کوشیدند تا توزیع رانت‌ها را دگرگون کنند، تعادل سیاسی دیگر نمی‌توانست دوام یابد و جریان آرام مشارکت مردم در انتخابات و مردم‌سالاری تدریجی به پایان خود رسید.  در مورد سهم ملی کردن صنایع مس در کودتای ۱۹۷۳ باید به این نکته توجه کرد که در درجه نخست شیلیایی کردن یا همان ملی کردن صنعت مس از ۱۹۶۶ در دولت فری آغاز شد و دولت سهم برخی از مهم‌ترین معادن مس را در همان دوره به تملک خود در آورده بود. از طرف دیگر ملی کردن مس چه در زمان فری و چه در زمان آلنده مورد تایید همه جریان‌های سیاسی بود و بر همین اساس پس از کودتای پینوشه و در قانون اساسی 1980، دولت مالک همه معادن مس شد. پس نمی‌توان ملی کردن مس را به آلنده و علت کودتا را به ملی کردن آن دست‌کم به عنوان علت اصلی نسبت داد، بلکه علت را باید در تغییر بازتوزیع قدرت سیاسی جست‌وجو کرد: نیروهای قدرتمند سیاسی که از زمان استقلال شیلی در ابتدای قرن نوزدهم قدرت واقعی اقتصادی و سیاسی را در دست داشتند خود را بازنده تمام عیار سوسیالیست‌ها می‌دانستند. بخشی از صاحبان قدرت از ائتلاف حاکم بیرون رانده شدند و دیگر انتخابات آزاد با منافع آنها همخوانی نداشت و از همین رو ائتلاف جدیدی صورت گرفت تا نیروهای خود را حتی با توسل به خشونت به صحنه قدرت بازگرداند.
اما چگونه از دل یک کودتای خونین شیلی به سمت مردم‌سالاری مدیریت شده حرکت کرد؟ 
اتفاق نظر وجود دارد که از سال ۱۹۹۰ تا امروز نوعی از مردم‌سالاری که می‌توان آن را مردم‌سالاری محدود، مدیریت شده، یا حمایت شده نامید از دل دیکتاتوری نظامی پینوشه متولد شد.  به‌طور خلاصه فرآیند گذار به مردم‌سالاری در شیلی را می‌توان این‌گونه توضیح داد: پس از کودتا نیروهای نظامی بر همه حوزه‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی حاکم شدند. سلطه نیروهای نظامی با وجود همه حمایت‌های غرب به ناکارآمدی اقتصادی منجر شد، پینوشه بر اساس آموزه‌های گروهی از اقتصاددانان در کنترل تورم موفق بود، اما بیکاری به 25درصد رسید، ناکارآمدی اقتصادی به بحران مشروعیت دولت نظامی که از ابتدا فاقد آن بود، دامن زد. بقای نظامیان بر سر قدرت به شکل سابق امکان‌پذیر نبود، برای حفظ منافع خود به بازنگری در قانون اساسی در دستور کار قرار گرفت، اما 
به گونه‌ای که آنها بتوانند در صحنه قدرت باقی بمانند. در قانون اساسی جدید نیروهای نظامی و متحدان‌شان قدرت خود را تثبیت کردند و فضای انتخابات را چنان مدیریت کردند که ترس از واگذاری قدرت و تکرار تجربه آلنده منتفی شود. ورود نیروهای چپ به انتخابات و باز شدن فضای سیاسی در یک انتخابات مدیریت شده به نفع قدرت‌های متشکل بود، زیرا از تغییرات اجتماعی و سیاسی ناگهانی در امان می‌ماندند و علاوه بر آن برای مقابله با رکود و کسب محبوبیت و جلوگیری از اعتراض‌های عمومی، نیازمند همراهی نیروهای چپ بودند. از سوی دیگر، نیروهای چپ نیز با توجه به تجارب پیشین، از بسیج یک‌باره نیروهای مردمی و استفاده از شکاف‌های اقتصادی و مطالبات مردمی به نحوی که موجب احساس ترس در محافظه‌کاران شود، خودداری کردند. تغییر رویکرد هر دو جناح که با منافع سیاسی آنها کاملا سازگار بود رمز تولد انتخابات آزاد و مردم‌سالاری مدیریت شده در شیلی است. شرح مختصر این فرآیند به این ترتیب است: 
پینوشه با تصویب قانون اساسی ۱۹۸۰ حضور نظامیان و تثبیت قدرتِ جریان‌های محافظه‌کار را حتی با برگزاری انتخابات آزاد نهادینه کرد. این قانون اساسی، نظامیان را ضامن نظم نامید و به آنان قدرت فراوان داد. قانون اساسی سال ۱۹۸۰ علاوه بر اعطای نقش قیمومیت به نظامیان، آنان را از مقامات غیرنظامی مانند رییس‌جمهور مستقل ساخت. در قانون اساسی چند اصل حفظ قدرت نظامیان را تضمین می‌کرد. رییس‌جمهور که نقش فرمانده کل نیروهای مسلح را برعهده گرفته بود، اختیار برکناری فرماندهان کل و افسران نظامی با رتبه بالا را نداشت. قوانین دیگری هم وجود داشتند که استقلال در فرماندهی نیروهای نظامی را تامین می‌کرد. مطابق قانون اساسی سال ۱۹۸۹ زمانی که فرماندهان قوای نظامی توسط رییس‌جمهور برای دوره‌های چهار ساله منصوب می‌شوند (که این انتخاب هم به پنج افسر با بالاترین درجه محدود می‌شد)، آنان تنها در برابر شورای امنیت ملی پاسخگو بودند. روسای جمهور نفوذ کمی بر فرآیند ترفیع افسران عالیرتبه در جهت نامزد شدن آنان برای این پست داشتند. قوای مجریه و مقننه قدرت اندکی در میزان بودجه نیروهای مسلح داشتند. براساس قوانین مصوب سال ۱۹۹۰ بودجه نظامی همواره بیش از نرخ تورم افزایش خواهد یافت. 
امتیاز اقتصادی دیگری که نظامیان دریافت کردند، «قانون مس» بود. این قانون مقرر می‌کرد که ۱۰درصد از فروش سالانه شرکت ملی مس به نظامیان تعلق گیرد و دولت بر این صندوق مالی نظارتی نداشته باشد. علاوه بر این، نظامیان می‌توانند اموال نظامی را بدون گزارش به مقامات غیرنظامی بفروشند. اموال نیروی نظامی برخلاف دیگر اموال حکومتی تحت مالکیت حکومت مرکزی نبوده، بلکه تحت مالکیت همان شاخه نظامی‌اند و همچون اموال دولتی معاف از مالیات هستند.  پینوشه نه‌تنها قدرت نظامیان را تثبیت کرد، بلکه قوانین مربوط به انتخابات را به گونه‌ای تغییر داد که منافع زمین‌داران، صاحبان معادن و کارفرمایان نیز با انتخابات مدیریت شده سازگار باشد. نظام جدید، نظامی خاص بود که انتخابات دو نامزدی نامیده می‌شود.  این شیوه در انتخاب نمایندگان پارلمان که ۱۳۰ عضو دارد بدین شکل است که جناح‌های سیاسی باید برای هر منطقه یک فهرست دو نامزدی اعلام کنند و از هر فهرست تنها یک نماینده برنده می‌شود مگر اینکه یک فهرست دوبرابر فهرست دیگر رای آورده باشد که در این صورت هر دو نماینده از یک فهرست به پارلمان می‌روند.  این شیوه انتخاباتی قدرت مدیریت انتخابات را به ائتلاف کودتاچیان می‌داد. جناح محافظه‌کار هر چند اکثریت آرا را نداشت، اما می‌دانست که می‌تواند درصدی از کرسی‌های پارلمان را با وضع این قاعده در اختیار داشته باشد. با این شیوه احتمال پیروزی کامل یک جناح کاهش می‌یافت. این شیوه سال‌ها بعد در سال ۲۰۱۳ در شیلی برچیده شد و نظام انتخابات پارلمانی در این کشور مانند سایر کشورهای جهان متناسب با آرای هر نامزد تغییر یافت.
برای اطمینان از حفظ قدرت نیروهای محافظه‌کار شیوه انتخابات سنا نیز تغییر کرد. براساس قانون اساسی ۱۹۸۰ علاوه بر اعضای انتخابی سنا که ۳۸ نفر هستند ۸ عضو انتصابی حضور خواهند داشت، چهار فرمانده ارتش (روسای نیروی دریایی، نیروی زمینی و هوایی و نیروهای کاراییب که بخشی از ارتش محسوب می‌شود) اعضای سنا خواهند بود، چهار نفر دیگر نیز توسط این افراد از میان نخبگان (اساتید دانشگاه، وزرای سابق یا سایر افراد) انتخاب می‌شوند. از آنجا که قوانین کنگره باید به تایید سنا رسیده شود افراد انتصابی دایره قدرت نهاد انتخابی را محدود می‌سازد. با این نهادسازی محافظه‌کاران شیلی فضای سیاسی را کنترل کردند.آنها در پارلمان همواره ۴۰درصد آرا را دراختیار داشتند و اجازه وضع قانونگذاری بدون توافق آنها از جناح مقابل سلب شده بود. علاوه بر شیوه انتخابات بسیاری از قوانین در شیلی نیازمند تصویب دوسوم آراست. اعضای انتصابی سنا و داشتن حداقل ۴۰درصد کرسی‌های کنگره به زمین‌داران و شرکت‌های بزرگ اطمینان می‌داد که دیگر مانند دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ بازنده انتخابات نخواهند بود. پینوشه و حامیان او به پشتوانه همین اطمینان از نتیجه انتخابات و همچنین برای مقابله با بحران مشروعیت به انتخابات مهندسی شده به جای دیکتاتوری مطلق تن دادند. از زمانی که پینوشه قدرت را به دست گرفت وضعیت اقتصادی تا سال ۱۹۸۳ بدتر از دوران پیش از آن بود. تنها با سرکوب نیروهای کارگری و جنبش‌های شهری بود که حکومت پینوشه ادامه یافت. نیروهای چپ، ائتلافی به نام کنسرتاسیون شکل دادند و از بحران مشروعیت و نوسانات اقتصادی استفاده کردند تا در قدرت رسمی حضور یابند. کنسرتاسیون با ریاست‌جمهوری ۸ ساله پینوشه موافقت کرد و تا سال ۱۹۹۰ پینوشه مطابق قانون اساسی و با حمایت جریان‌های مختلف سیاسی در قدرت باقی ماند. اما در انتخابات ۱۹۸۹ کنسرتاسیون برنده شد. از سال ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۰ کنسرتاسیون تمام انتخابات ریاست‌جمهوری و تقریبا اکثریت مجلس را به دست آورد. عملکرد خوب اقتصادی از 1990 تا سال 2010 و همچنین پیگیری مطالبات مردمی برای آزادی‌های سیاسی رمز بقای کنسرتاسیون در قدرت بوده است.  اما کنسرتاسیون همواره تلاش کرده است که تجربه دهه ۱۹۷۰ آلنده تکرار نشود. آنها از بسیج توده‌های مردم علیه جناح مقابل که میراث‌خوار کودتا شناخته می‌شوند، استفاده نکردند و سیاست‌های خود را تا آنجا که امکان داشت با اجماع جناح مقابل پیش بردند.  حرکت آرام کنسرتاسیون در سال ۲۰۰۵ به اصلاح قانون اساسی منجر شد. تغییراتی که پینوشه در قانون اساسی ایجاد کرده بود، اصلاح شد. دادگاه قانون اساسی از دست شورای امنیت گرفته و به رییس‌جمهور داده شد و همان‌طور که گفته شد شیوه انتخاباتی به شیوه مرسوم بازگردانده و بسیاری از مقررات محدود‌کننده آزادی‌های سیاسی برداشته شد. در تابستان سال 2022 برای کنار گذاشتن کامل قانون اساسی پینوشه (قانون اساسی مصوب 1980) یک همه‌پرسی انجام شد، قبل از این تاریخ قانون اساسی چندین بار در جهت تعدیل قدرت نظامیان اصلاح شده بود، اما هنوز در قانون اساسی آنها دارای اختیارات زیادی هستند که با شکل مردم‌سالاری ناب متفاوت است از همین روی نیروهای چپ رادیکال خواهان کنار گذاشتن آن قانون اساسی بودند. از 15 میلیون فرد حایز شرایط رای‌دهی 13 میلیون نفر در این رفراندوم شرکت کردند که 62درصد به ابقای آن قانون اساسی رای مثبت دادند. نتیجه این رفراندوم مشخص ساخت که مردم همراه با نیروهای چپ میانه و راست مردم‌سالاری مدیریت شده را ترجیح می‌دهند. 
شیلی در طول ۳۰ سال گذشته به عبارت دقیق‌تر از ۱۹۸۶ تاکنون بهترین عملکرد اقتصادی امریکای لاتین را داشته است. سیاست‌های اقتصادی پینوشه را «نئولیبرال» و سیاست‌های اقتصادی پس از او را «اقتصاد اجتماعی» یا «نئولیبرال تعدیل شده» نامیده‌اند. میزان فقر هر چند هنوز بالاست، اما از ۳۸درصد جمعیت در ۱۹۹۰ به ۱۵درصد کاهش یافته است. جدا از این حوادث و فرآیندهای خاص که متعلق به شیلی است می‌توان به چند قاعده اشاره کرد: 
مردم‌سالاری مدیریت شده و نه انتخابات آزاد گزینه پایدار است. ائتلاف مسلط یا همان هسته اصلی قدرت اجازه انتخابات آزاد را نمی‌دهد. شکل مردم‌سالاری مدیریت شده به توافق میان نیروهای سیاسی در درون هر جامعه بستگی دارد و شکل جهانی آن قابل تعریف و توصیه نیست. هسته اصلی به علت بحران مشروعیت که بحران کارآمدی نیز دنبال دارد به سمت توافق میل می‌کند و همچنین به علت شکاف در هسته اصلی قدرت به تغییر مواضع روی می‌آورد. اما همه مساله به هسته اصلی قدرت برنمی‌گردد نیروهای بیرون از قدرت نقش تعیین‌کننده دارند. تا چه اندازه ‌آنها می‌توانند بحران مشروعیت را برای هسته اصلی قدرت حل کنند و تا چه اندازه به پلتفرم‌های مشترک در درون خود دست می‌یابند و می‌توانند نیروهای خود را انسجام بخشند در ایجاد توافق بسیار مهم است. در شیلی کنسرتاسیون به نیروی منسجم با دستور مشترک برای مذاکره دست یافت و مشروعیت را به نظام سیاسی شیلی بازگرداند و نظام سیاسی اقتدارگرا را به یک نظام مردم‌سالار مدیریت شده متحول ساخت. استاد دانشگاه نیویورک

سلطه نیروهای نظامی باوجود همه حمایت‌های غرب به ناکارآمدی اقتصادی منجر شد، پینوشه بر اساس آموزه‌های گروهی از اقتصاددانان در کنترل تورم موفق بود، اما بیکاری به 25درصد رسید، ناکارآمدی اقتصادی به بحران مشروعیت دولت نظامی که از ابتدا فاقد آن بود، دامن زد.

آلنده در چهارده ماه نخست حکومتش بیش از کل دوران حکومت پیشین به مصادره مزارع بزرگ پرداخت. تا سال ۱۹۷۳ شرکت‌های تولیدی دولتی بیش از ۴۰ درصد از کل تولید صنعتی را  در دست داشتند و ۳۰ درصد از نیروی کار صنعتی در استخدام این شرکت‌ها بود.

منبع: روزنامه اعتماد 21 دی 1401 خورشیدی